Continuando a sorvolare gli infiniti aspetti dell’uso e della difesa del territorio, non possiamo omettere uno sguardo su di uno dei principali strumenti della sua tutela, rappresentato dalle Associazioni ambientaliste e dai cosiddetti “comitati spontanei”
Con la nota legge 8 luglio 1986, n 349, istitutiva del Ministero dell’Ambiente, veniva salutata come una vittoria ambientalista l’affermazione del principio secondo il quale “le associazioni di protezione ambientale” (nonché i cittadini) erano legittimate a “denunciare i fatti lesivi di beni ambientali dei quali siano a conoscenza” e quindi richiedere il risarcimento del danno ambientale prodotto, intervenendo e/o ricorrendo “in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”.
In tale data si trascurava il fatto che detto potere veniva circoscritto alle associazioni aventi carattere nazionale ed a “quelle presenti in almeno cinque regioni… individuate con decreto del Ministro dell’ambiente”.
Per meglio inquadrare la norma in parola, conviene tracciare un pur sommario quadro della situazione dell’epoca.
Sino alla data di emanazione della legge n 349/86, la cd ‘moderna’ normativa ambientale (la normativa cd “antismog” di fine degli anni ‘60; le norme in materia di sostanze pericolose – L n 256/74; in materia di requisiti di biodegradabilità – L n 125/71) procedeva invero senza un disegno preciso e molto ‘pigramente’: caratterizzata dalla mancanza di una disciplina unitaria e “prendendo a prestito” norme relative ad altre discipline (es urbanistica). Al di là dell’istituzione del Ministero dell’Ambiente senza portafoglio, avvenuta nel 1973 e del Ministero per i beni culturali e per l’ambiente (dln 657/74, convertito nella L 29 gennaio 1975, n 5) la situazione complessiva si connotava per una crescente iniziativa (in virtù dei trasferimenti di competenze alle regioni stabiliti dal Dpr n 616/77) da parte delle regioni, frattanto istituite (nel 1970).
Verso la seconda metà degli anni ’80, inizia una sorta di “centralismo di ritorno” (A. Gustane, La tutela globale dell’ambiente, Milano, 1991, citato in L. Mezzetti, Manuale di diritto ambientale, Padova, 2001, pp 151) “in netto contrasto con i principi sanciti dal Dpr 616/77” (L. Mezzetti, cit, pp 143 e ss) all’interno del quale si può collocare anche l’istituzione del Ministero dell’Ambiente (ancorché la riunificazione dei poteri al centro sia stata del tutto apparente, dal momento che le competenze in materia ambientale rimasero confuse, settoriali e sovrapposte tra Stato e regioni).
In ogni caso, l’avere riconosciuto il potere di intervenire e ricorrere in giudizio alle sole Associazioni aventi carattere nazionale o, paranazionale, ha determinato la Giurisprudenza in materia a negare legittimazione attiva processuale, in via autonoma, alle sezioni locali delle Associazioni ambientaliste (tra le molte: Tar Liguria, Sez I, 20 settembre 2002, n 968; Tar Valle d’Aosta, 21 marzo 1989, n 19; Tar Lombardia, Milano, 15 aprile 1988 n 105 e, recentemente, Tar Toscana, Sez III, 11 agosto 2004, n 3180).
L’unica possibilità di difendere l’Ambiente in giudizio riconosciuta alle associazioni regionali (e sezioni locali) dipende dalle eventuali previsioni in proposito da parte dello Statuto, nonché dalla vicinitas delle stesse con il bene oggetto della tutela. Il Consiglio di Stato ha infatti in più occasioni rilevato che “deve riconoscersi legittimazione ad agire a tutela dell’ambiente anche alle associazioni regionali che abbiano quale fine statutario la protezione dell’ambiente nella zona oggetto di tutela, anche se non ricomprese nell’elenco delle associazioni riconosciute dall’art 13 L n 349/86, poiché tale norma ha creato un ulteriore criterio di legittimazione che si è aggiunto, e non sostituito, a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza” (CdS, Sez VI, 26 luglio 2001, n 4123; nello stesso senso, tra le molte: Tar Liguria, 27 maggio 2004 n 1019; id, 883/04; CdS, Sez VI, 12 luglio 2002, n 6657, che, in riforma Tar Toscana, Sez II, n 145/98 ha riconosciuto legittimazione ad intervenire ad adiuvandum anche ad un comitato “quale formazione sociale ai sensi dell’art 2 Cost, orientata concretamente a proteggere gli interessi ambientali di una collettività determinata” Tar Bolzano, 27 ottobre 1994, n 278).
È peraltro di questi giorni, una pronuncia del Consiglio di Stato con cui si sostiene che la legittimazione esplicita ad agire in giudizio di cui al combinato disposto degli artt 13 e 18 della L n 349/86 attribuita alle Associazioni di carattere nazionale ed ultraregionale “non esclude, di per sé sola, analoga legittimazione ad agire, ai sensi della stessa normativa, in ambito territoriale e comunitario ben circoscritto, agli organismi – comitato o associazioni – che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio e non intendano estendere il raggio della propria azione oltre” e ciò per la ragione che altrimenti “le località e le relative popolazioni, interessate da ‘attentati’ alla salute pubblica e/o all’ambiente di ambito locale e circoscritto, ove questi ultimi non siano presi in considerazione da associazioni riconosciute ma assenti in loco, rimarrebbero prive di … protezione” (CdS, Sez IV, 2 ottobre 2006, n 5760).
La Giurisprudenza ha peraltro individuato un ulteriore limite all’esercizio dell’azione giurisdizionale, che ostacola questa volta, anche le Associazioni cd ‘riconosciute’ ex art 13 L n 349/86. Ed infatti, ha più volte notato la Giurisprudenza in materia come, ai sensi dell’art 13 della legge 8 luglio 1986 n 349, la legittimazione ad agire in giudizio da parte delle associazioni ambientaliste deve intendersi circoscritta “alla tutela degli interessi ambientali specificati direttamente dalla legge” (Cds, Sez V, 10 marzo 1998, n 278; Tar Toscana, Sez III, 27 ottobre 2000, n 2195) con esclusione quindi degli atti che “abbiano una valenza meramente urbanistica” (CdS, Sez IV, 13 marzo 2001, n 1382; nello stesso senso: id., 28 febbraio 1992, n 223).
Invero, l’esclusione ricorre soltanto in presenza di atti che “abbiano una mera valenza urbanistica” (Tar Toscana, n 2195/00) ovvero siano “diretti soltanto all’utilizzazione del territorio senza alcuna incidenza su quanto possa ritenersi dotato di riflessi ambientali” (CdS, Sez IV, 11 luglio 2001) di talché si ricava, a contrario, che la legittimazione a stare in giudizio da parte delle associazioni ambientalistiche deve ritenersi presente ogniqualvolta vi siano (anche) riflessi sull’ambiente, da intendersi, in ossequio all’insegnamento della Corte costituzionale, in senso pluralistico, ossia come insieme di elementi o beni quali l’acqua, l’aria, il suolo, le bellezze panoramiche, archeologiche, etc, nonché da componenti “non strettamente naturali quali, appunto, quelle rilevanti in termini storici, artistici, archeologici e anche urbanistici” (Tar Lombardia, Sez I, con la decisione del 17 gennaio 1990 n 15) dal momento che comunque concorrono a delimitare lo spazio esistenziale della persona determinandone la qualità della vita. Conseguentemente, è stato osservato che “alle associazioni ambientalistiche va riconosciuta la facoltà di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti amministrativi illegittimi che riguardano gli aspetti non strettamente naturalistici dell’ambiente ma che sono rilevanti in termini storici, artistici, archeologici e urbanistici” (Tar Lombardia, n 15/90, cit; CdS, Sez IV, 9 ottobre 2002, n 5365 il quale ritiene che “solo attraverso la nozione ‘allargata’ di ambiente, comprensiva dei beni e dei complessi monumentali di interesse storico-artistico può raggiungersi l’effettiva tutela del patrimonio ambientale, culturale, storico e artistico di cui è fornita l’Italia, patrimonio che sarebbe esposto a gravissimi rischi di sopravvivenza se la legittimazione ad agire fosse stata circoscritta ai soli cittadini direttamente ed autonomamente lesi da provvedimenti amministrativi”).
Jacopo Cappuccio
